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Los
portales gubernamentales constituyen la piedra de base de las estrategias
de gobierno electrónico de todos los países. Como su nombre
lo indica, representan el principal acceso virtual a la información
y servicios gubernamentales, con el beneficio adicional de que contribuyen
a una mejor entrega de estos últimos, incrementan la eficiencia
del gobierno en sus negocios con el sector privado, acercan las instancias
gubernamentales a los ciudadanos, transparentan las acciones públicas
y facilitan el desarrollo de redes de colaboración entre los
funcionarios públicos.
En este artículo revisaremos las tendencias, estrategias y políticas
más relevantes de los portales gubernamentales, siguiendo el
estudio relativo elaborado por los países miembros de GOL IN
(Government Online International Network, cuyos miembros son: Canadá,
Estados Unidos, Finlandia, Francia, Hong Kong, Korea, México,
Noruega, Reino Unido, Singapur y Suecia). Los temas a tratar tienen
que ver con la orientación al cliente, el portal como ventanilla
única del gobierno, la coordinación intergubernamental,
el financiamiento público-privado, los obstáculos legislativos
y, finalmente, los retos para el futuro.
INTRODUCCIÓN
¿Qué es un portal? Algunos lo describen como un sencillo
sitio Web. Otros, más conocedores, lo distinguen señalando
que además de las características elementales de una página
electrónica debe ofrecer interactividad, un motor de búsqueda
y la opción de realizar transacciones en línea.
Sin embargo, lo que realmente hace la diferencia es la estrategia que
hay detrás. Podemos encontrar portales institucionales cuyo fin
es dar a conocer una organización; otros que se dedican al desarrollo
de un solo tema o área (también conocidos como verticales);
los que sostienen una Intranet o una Extranet; y, finalmente, aquellos
que combinan varios de estos objetivos.
La definición de portal que hasta el momento goza de mayor aceptación
es la que lo relaciona con una ventanilla única de información.
Bajo esta perspectiva, los portales gubernamentales podrían considerarse
como una herramienta que coordina y presenta información y servicios
de varios oferentes a través de una sola interfase.
Además de ofrecer la posibilidad de realizar trámites,
servicios e información, un portal gubernamental puede servir
como:
- Canal electrónico para la participación ciudadana
- Sitio para la evaluación del gobierno y la rendición
de cuentas
- Un espacio para los funcionarios públicos, los ciudadanos y
las empresas (personalizado).
A diferencia de los portales privados, los gubernamentales deben satisfacer
las necesidades de todos sus clientes y no sólo de aquellos que
les aporten mayor ganancia. Dado el criterio de igualdad ante la ley
que guardan todos los ciudadanos, aspectos como la accesibilidad y la
inclusión adquieren especial importancia. La personalización
de la información y los servicios entre los usuarios es uno de
los más grandes retos para los portales del gobierno.
Otro reto, como veremos más adelante, es la coordinación
que se requiere para agrupar en un mismo sitio la información
y los servicios de varias dependencias. Los contenidos y funcionalidades
van y vienen, pues cambian de acuerdo a las necesidades y objetivos
del momento; lo que permanece es la necesidad de coordinar ese cúmulo
informativo. De ahí la importancia de una estrategia visionaria
que logre establecer políticas sostenibles de interoperabilidad
en el largo plazo.
TENDENCIAS, ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES.
Orientación
al cliente
El valor agregado de un portal radica en que una gran cantidad de información
proveniente de varias fuentes puede ser presentada en un solo lugar
de forma sistemática, uniforme y fácil de seguir.
Anteriormente, cuando los portales gubernamentales eran una iniciativa
aislada, se utilizaban como medio de información para divulgar
el quehacer y objetivos de las dependencias. En la actualidad, la mayoría
son parte de una estrategia integral de gobierno electrónico
que busca transformar la forma de gobierno a través del uso de
las tecnologías de información. La prioridad es el ciudadano,
no las necesidades de difusión de la organización.
La información de los portales puede estar organizada de diversas
formas: por temas, nivel de gobierno, orden alfabético, unidad
geográfica, por servicios o por usuarios, entre otros. El modelo
del Camino de la Vida (donde se incluyen los trámites y servicios
correspondientes a cada etapa de la vida del ser humano) es el que ha
gozado de mayor popularidad. Singapur fue uno de los primeros países
en utilizarlo, aunque ahora lo ha limitado al tema de Familia, lo cual
pudiera ser indicativo de la falta de funcionalidad del modelo.
Canadá prefirió preguntarle a los ciudadanos cómo
preferían que se ordenase la información de su portal.
Si bien casi todos los países realizan estudios de opinión
o encuestas para averiguar las expectativas de los ciudadanos respecto
a las posibilidades de los portales, la estrategia de Canadá
está basada principalmente en estas investigaciones -sea a través
de paneles y foros en línea, de encuestas, entrevistas o grupos
de enfoque. Con base en estos resultados, se decidió ofrecer
rutas diferentes para canadienses, extranjeros y empresas; con la opción
adicional de ordenar la información por temas (Ciencia y Tecnología),
por grupo de usuarios o categoría (Indígenas, Jóvenes),
y por eventos de la vida en ciertas categorías (Perdí
mi Cartera).
Conocidas las experiencias de Singapur y Canadá podríamos
pensar que aunque se cuente con modelos y conceptos armoniosos -o aparentemente
intuitivos- para organizar el portal, las preferencias y costumbres
de los usuarios no siempre coinciden con un orden esperado. Así
pues, una exploración constante sobre las expectativas y opiniones
de los ciudadanos será siempre recomendable.
A pesar de que casi todos los gobiernos dan preferencia a las necesidades
del ciudadano, podemos hablar de distintos niveles de ciudadanización
en los portales. El enfoque más radical en este sentido lo tiene
el Reino Unido, ya que su portal UKOnline (www.ukonline.gov.uk) gira
completamente alrededor del ciudadano.
UKOnline es la única puerta de acceso al portal del Gobierno
del Reino Unido Open.gov (www.opengov.gov.uk) y no viceversa, como en
el caso de Firstgov (www.firstgov.gov), el portal gubernamental de Estados
Unidos) donde la sección e-citizen sólo puede ser accedida
a través de dicho portal.
El portal de Singapur (www.gov.sg) tiene dominios diferentes para la
sección del gobierno y la sección e-citizen (www.e-citizen.gov.sg),
permitiendo transitar libremente de una a otra.
Portal central de ventanilla única
La
mayoría de los gobiernos federales de los países ha optado
por crear un portal que concentre todos los servicios e información
gubernamental, de tal suerte que el ciudadano que quiera realizar cualquier
trámite o buscar información gubernamental pueda hacerlo
consultando una sola página. A este concepto también se
le conoce como one stop shop o de ventanilla única.
La decisión de construir portales de ventanilla única
y con enfoque al ciudadano no es fortuita, sino consecuencia de una
política pública o plan de Gobierno electrónico.
Después de una primera generación de portales meramente
institucionales, los gobiernos vieron la necesidad de elaborar una estrategia
completa para enfrentar de manera inteligente los cambios que la aplicación
de las tecnologías de la información traerían a
la administración pública.
Estos cambios se ven ahora como la gran oportunidad para mejorar las
relaciones entre el ciudadano y el Gobierno. A partir de una comunicación
más dinámica entre ambos, se han podido incorporar a las
políticas y planes gubernamentales las iniciativas y opiniones
de muchos sectores sociales.
Coordinación de los portales
La
construcción de un portal de ventanilla única requiere
de un formidable trabajo de coordinación entre dependencias,
tanto para uniformar los estándares metadata [1], como para ajustar
los reglamentos y procesos de las distintas instituciones que participan
en el portal. Del grado de centralismo del Gobierno dependerá
la adopción de los estándares metadata por parte de las
instituciones públicas.
Los Gobiernos federales que no pueden intervenir en las decisiones de
los Gobiernos locales o de las instituciones públicas, tienen
que optar por otras alternativas para lograr el establecimiento de estándares
comunes. Una de ellas es la construcción de un portal central
que sirva de ejemplo a los demás en cuanto al tipo de contenidos
y los métodos de clasificación e intercambio de información.
Otras alternativas son los concursos y la certificación de calidad
basados en los lineamientos que se quieren establecer.
Hay quienes opinan que la creación de un organismo central encargado
del Gobierno electrónico resultaría particularmente útil
en la emisión de pautas y recomendaciones, así como en
la coordinación de las acciones necesarias para construir portales
tan ambiciosos como los propuestos en la mayoría de los planes
de Gobierno electrónico.
Esta coordinación cumpliría dos requisitos indispensables
de los portales:
- La adopción de los estándares metadata en todas las
oficinas públicas, y
- La colaboración entre las dependencias.
Este
último punto tiene que ver con un cambio en la forma tradicional
en que las áreas del Gobierno realizan trámites interinstitucionales
(back office support o trabajo tras ventanillas), especialmente en Recursos
Humanos y Planeación.
Dublin Core [2]es el estándar metadata más aceptado por
los Gobiernos. La homogeneización de estándares no sólo
permitirá mejorar la búsqueda de información al
usuario, sino que evitará la duplicación de datos por
parte de las dependencias.
Financiamiento
La
política de financiamiento de los portales cambia de país
a país. En algunos se asigna una partida especial destinada a
los portales de Gobierno; en otros, cada oficina pública tiene
que decidir qué cantidad gastar en el proyecto.
Son muy pocos los portales federales financiados con recursos tanto
del sector público como del privado. En el caso de Hong Kong,
el portal fue construido en asociación con la compañía
ESD Services Limited, quien fue seleccionada a través de un proceso
de licitación. En este caso, el operador del sector privado es
responsable tanto del desarrollo como de la operación y administración
de la infraestructura de información. El Gobierno no paga por
la inversión ni por el costo recurrente -operativo y de mantenimiento-
sino por cada transacción hecha a través del sistema (después
de cierto número previamente acordado). A cambio, el operador
se anuncia en el portal y genera utilidades mediante servicios de e-comercio,
como la venta de boletos, la inscripción a cursos, etc.
En términos generales, los Gobiernos locales han experimentado
más alianzas con el sector privado. Probablemente debido a que
tienen menos recursos y una infraestructura más pequeña
cuando la tienen- para realizar proyectos tecnológicos. Esta
circunstancia puede provocar una inequidad en nuestro país, ya
que los municipios que cuenten con un portal tendrán un mayor
desarrollo. De ahí la importancia de una estrategia nacional
de Gobierno electrónico.
Legislación
Sin
una legislación adecuada no es posible aprovechar al máximo
las ventajas que nos ofrece la tecnología. En algunos países,
las leyes han llegado a obstaculizar los intentos de cooperación
entre dependencias, coartando la actuación de los funcionarios
públicos. Es el caso de la legislación administrativa
cuando se trata de trámites en ventanilla única.
En México ya contamos con algunos ejemplos sobre modificaciones
legislativas:
- Licitación electrónica.
- Reformas a leyes de trámites administrativos para la entrega
de servicios e intercambio de mensajes por medios electrónicos.
- Reformas a la legislación fiscal para el pago de impuestos.
Sin embargo, muchos países van a la delantera con leyes sobre
la firma digital, comercio electrónico, protección a los
derechos de autor y modernización de los servicios bancarios.
Uno de los grandes retos que enfrentan todos los países es el
reforzamiento legal para garantizar la seguridad y la privacidad de
los ciudadanos en la Red. Algunos países ya han legislado al
respecto, como Finlandia con su Acta de Información Personal,
que es una actualización de una ley antigua sobre privacidad.
Finalmente, con el objeto de permitir una mayor transparencia, varios
países han reformado sus leyes o han empezado a legislar sobre
al acceso a la información pública. La tendencia es que
toda la información pública desclasificada esté
disponible en medios electrónicos.
Tecnología
Una
de las más recientes tendencias tecnológicas tanto para
la creación eficiente y rápida de portales como para la
interrelación de los mismos, ha sido el concepto de web services,
componentes reutilizables de software que proveen a los portales de
interfases y funciones especificas a partir del uso de tecnologías
estándares de Internet (ejemplo: XML). Empresas como SUN, Microsoft,
Oracle, IBM, HP, entre otras, ya utilizan este concepto de web services.
Por otro lado, el uso de XML, protocolo de comunicación que facilita
la integración de múltiples sistemas sin importar la plataforma
de desarrollo, ha brindado muchos beneficios en la presentación
de información dentro de los portales, entre los que se encuentran:
- Separar los datos de la presentación, permitiendo que para
un mismo documento XML se pueda asignar más de un tipo de presentación
(manejo de plantillas y concepto look&feel).
- Tener múltiples vistas de los datos, como puede ser PDF, HTML
así como su despliegue en diversos dispositivos móviles.
- Estandarizar la presentación de contenidos dentro del portal.
Retos para el Futuro
Uno
de los principales retos es el mantenimiento financiero y operativo
de los portales. Dado que ha sido difícil medir en el corto plazo
los beneficios por el uso de estas herramientas tecnológicas,
los Gobiernos se han enfrentado a restricciones presupuestarias dictadas
por los órganos legislativos.
Otro reto tiene que ver con la accesibilidad. No sólo de los
que no tienen forma de ingresar a la Red, sino también de aquellos
que padecen alguna discapacidad. El caso menos común es el de
los países con pequeños grupos multilingües, como
podría ser el caso de México.
Y, por último, cambiar el concepto de portales de ventanilla
única por un sistema de puertas eficientes o de múltiples
entradas a la información y servicios que otorga el portal gubernamental,
como si se tratase de un estadio donde existen diferentes puertas para
dirigir a la gente a sus lugares de destino, de una manera más
eficiente y rápida.
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